衢州市柯城区人民政府
行政复议决定书
衢柯府复决字 [2017]10号
申请人：浙江衢州水业集团有限公司
住所地：衢州市斗潭路1号
法定代表人：商振平，董事长
被申请人：衢州市柯城区市场监督管理局
住所地：衢州市柯城区盈川东路166号
法定代表人：周建立，局长
申请人不服被申请人作出的行政处罚决定（柯市监案字〔2017〕第20号），于2017年4月24日向本机关申请行政复议，本机关已依法受理。6月23日，经批准延长30日审理期限。7月5日，本机关举行听证。7月20日双方需进行调解申请案件中止。因调解双方未达成一致于11月13日恢复审理，现审理终结。
申请人称：被申请人认定事实错误，适用法律错误，依法不应处罚。（一）申请人不存在行政违法行为。申请人更换水表系因春江月小区住户对水表投诉、求助不断，并经征求小区住户和物管意见后，无偿为小区住户更换了质量更好、性价比更高的集抄式水表。在更换水表后，对IC智能水表剩余款项折算退费结转方式是根据合同约定、政府文件规定、水表更换方案。（二）被申请人混淆了两个供水合同法律关系。因IC智能水表无法保证准确计量或正常工作而更换为其他类型水表，根据《衢州市供用水合同（IC卡智能水表用户专用）》第七条规定，导致原合同失效。更换水表后，双方恢复供用水关系，但此时建立的是新的合同关系，即受《衢州市供用水合同（居民生活用水）》制约。新的合同关系成就时，衢州市水价已调整，依法应当按新的政府指导价执行。双方终止原IC卡智能水表供用水合同，合同的权利义务终止，剩下的是对原合同的清算。IC卡剩余水量以实物形态的水交付用水方显然是不现实的，那只能用货币进行结算。申请人将用水人IC卡预交所剩余的款项退还或结转新合同关系的水费既公平也符合合同法规定。（三）处罚决定有违社会公平原则。本案中IC卡预交所剩余的款项结转方式的实施，申请人依据合同的约定、政府文件的规定和与用水人协商一致的纪要，完全符合法律规定和合同约定，申请人作为国有独资企业，承担着依法维护国有资产保值增值的义务。被申请人作出行政处罚，既侵害了申请人的合法权益，又损害了衢州市人民政府的财产权益，违背社会公平原则。（四）已经备案的供水合同应受法律保护。申请人所使用的《衢州市供用水合同（IC卡智能水表用户专用）》格式文本，是经被申请人上级部门衢州市市场监督管理局备案的，格式文本的条款是经工商部门审查核准的，有关供水价格条款也是IC卡智能水表用户专用合同中规定的，自己审查通过的合同文本，在申请人依法履行时，却得不到保护反之还要进行行政处罚。（五）被申请人缺乏对科技创新产品的包容之心。在合同中第二条第（二）项、第（三）项规定，水费结算是按现行政府指导价或按政府新调整的价格结算的。而事实上IC卡智能水表显示了价款与水量两组数据，这是IC卡水表技术上缺陷，一旦遇水价调整，就不能与供用水合同的约定相匹配。被申请人在第一次行政处罚被撤销后，不但不吸取教训，反而把申请人的让步当违法，又处罚了一次。（六）适用法律错误。处罚决定书中认定，申请人在更换水表后，对IC卡智能水表剩余价款的结算时，未采纳业主的合理诉求，仍按原来的结算方式进行余量结算，其行为违反了《侵害消费者权益行为处罚办法》第十条第二款的规定。该条款是行政机关认定违法事实、情节的依据，不是行政相对人违反法律禁止性的条款。被申请人处罚依据是《消费者权益保障法》第五十六条的规定，适用法律未到条款项，属于适用法律错误。（七）依法不应处罚。本案立案后，被申请人多次到申请人处调查核实。申请人也向被申请人作了如实陈述，并向被申请人提供了相关证据材料。同时，也为自己依合同约定，按调整后水价结转水费的行为不构成违法作了辩解。2016年9月12日前，按被申请人要求对原IC卡智能水表住户的剩余水费，按调价后水价2.25元/吨进行退费和调价前1.8元/吨的水量折算结转给住户，且公示、通知到户。于2016年9月11日将退还“违法所得”的实施方案,材料包括《关于春江月小区用户预存水费解决方案的情况说明》、《水量折算用户清单》、《退费用户清单》等报送被申请人，申请人已满足了消费投诉人所谓的合理诉求。被申请人依法不应再行行政处罚。综上，申请人请求撤销被申请人作出的行政处罚决定（柯市监案字〔2017〕第20号）。
被申请人答复称：（一）被申请人做出的行政处罚决定认定事实无误。1.该案的案由为申请人在对春江月小区住户更换水表过程中遇到政府调整水价，而利用其优势地位作出的侵犯消费者合法权益的行为。政府调整水价本身和申请人的违法行为之间没有必然联系，申请人侵犯的是消费者对自己在调整水费价格前已购买水量的所有权。2.春江月小区的住户不同于其他使用集抄式水表的用户，使用集抄式水表用户的消费模式是先使用水量，再进行付费，而春江月小区的住户却是先付费购买水量，再使用水的模式，二者有本质区别；按照集抄式水表用户消费模式，水费价格调整时对其并无影响，但是对于本案中使用IC卡智能水表的用户而言，相当于将其在水费价格调整前已购买的水量要用调整后更贵的价格来购买，用户的水量受到了损失，利益也受到了侵害。3.本案中，IC卡智能水表的使用流程是用户先到申请人处缴纳水费，再由申请人根据所缴纳水费对应的水量充入IC卡内，在IC卡内体现出来的是水量而不是金额，对于卡中的水量消费者已经取得了其所有权，所以申请人在更换水表过程中同样的水量要用更高的价格来结转，用户的合法权益受到了实质损害。4.申请人认为本案中在更换春江月小区水表并对剩余水量进行结转时，仅有绝少部分用水人（13户）对其结转方式提出异议，绝大多数人是理解和支持的，并且在此案发生后，将已经办结的用户多收的水价价差进行了退还，认为其不存在违法行为。被申请人认为对申请人的违法行为定性并不是依据住户人数的多少，而是看申请人实施的行为是否存在违法；申请人对已办理余量结转的用户进行了退款，这一退款行为只是对侵犯的用户这一部分本应属于他们的利益进行返还，是对其违法行为的改正，并不能说明申请人不存在违法行为；同时被申请人在接到衢州市市场监督管理局的行政复议决定书后，重新作出了行政处罚决定，并没有将退还给用户的该部分利益作为违法所得计算，只是对其侵权行为进行了行政处罚，鉴于其在案件过程中的改正行为，被申请人也按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定予以从轻处罚。5.虽然申请人使用的《衢州市供用水合同（IC卡智能水表用户专用）》格式文本在衢州市市场监督管理局已经备案，但是在已经备案的合同文本中并没有约定与本案有关的内容。申请人作为公用企业，在供水和提供相关服务时，应当与用户明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式等内容，但是申请人在与用户签订的衢州市供用水合同（IC卡智能水表用户专用）中，在合同的第二条中对供水价格列出“在合同有效期内，遇相关部门水价调整时，按照相关部门调价文件规定执行，并以公示方式告知”的内容，这与申请人在衢州市供用水合同（居民生活用水）中关于供水价格的约定内容“在合同有效期内，遇水价调整时，按照调价文件规定执行”无明显差别，并没有对关于预付式用水的相关情形进行具体约定。（二）被申请人在该案中适用法律无误，处罚适当。在本案中，小区业主为生活消费需要向当事人购买水量，并接受用水过程中的服务，属于消费者的范畴。春江月小区业主原有的IC卡智能水表在使用时，以先付费后使用水量的形式属于预付式消费。申请人在合同中并没有对预付式消费的相关内容进行约定，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用”和《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十条第一款“经营者以预收款方式提供商品或者服务，应当与消费者明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等内容。未按约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款，并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。对退款无约定的，按照有利于消费者的计算方式折算退款金额”的规定。在此次更换水表的过程中，部分业主对当事人的结算方式也提出了异议，明确要求以2.25元/吨退费或者原IC卡中剩余水量继续使用，但是当事人利用公用企业的优势地位，并没有采纳部分业主提出的合理要求。被申请人接到业主投诉后明确向当事人转达业主的合理诉求，但当事人明确表示拒绝，至案发时未采纳业主的合理诉求，仍然按照原来的结算方式进行余量结算。当事人的行为违反了《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十条第二款的规定。根据《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十四条的规定，被申请人责令当事人改正，并决定对当事人进行行政处罚。在适用法律上，《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条和《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十条第一款、第二款上述为法律禁止性规定，申请人的行为已违反了其规定。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条为处罚性规定，申请人的违法行为在其他法律、法规未作规定，被申请人认为申请人的行为是符合处罚情形的。综上所述，被申请人依法对申请人作出的具体行政行为事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律法规正确、处理恰当，请求维持作出的《行政处罚决定书》（柯市监案字〔2017〕20号）。
经审理查明：2016年5月4日申请人组织春江月物业工作人员三人、业主代表一人就春江月小区水表确定更换及操作方案，对IC智能水表内已充值余额按原价退费或水表内已剩余水量从换表之日起按文件规定新水价标准重新折算水量。次日依据方案进行退费折算并开始更换IC卡智能水表为集抄式水表。截至投诉人投诉时，春江月小区所有水表均更换完毕。被申请人接到投诉之后，于2016年5月27日进行立案调查，并于同年8月10日调查终结，8月12日向申请人送达了《行政处罚听证告知书》，9月20日向申请人送达了《处罚决定书》（柯市监案字〔2016〕110号），作出了责令改正和没收违法所得人民币壹万陆仟叁佰捌拾肆元肆角玖分并上缴国库的处罚决定。之后申请人于2016年11月7日向衢州市市场监督管理局申请行政复议。衢州市市场监管局于2017年1月6日下达行政复议决定，撤销被申请人的《处罚决定书》（柯市监案字〔2016〕110号），并要求限期重作。被申请人于2017年1月10日重新立案，同年2月13日进行行政处罚告知（柯市监罚告字[2017]10号），并于同年2月27日作出处罚决定（柯市监案字[2017]20号），决定对申请人作出警告和罚款人民币壹万陆仟元整并上缴国库的处罚决定。
本机关认为：（一）更换水表是否供用水合同双方的共同意愿。虽然，2016年5月4日申请人与春江月物业服务项目中心、春江月物业工程部、春江月物业客服、业主代表共同参加更换水表讨论会并形成了《春江月小区水表更换及操作方案会议纪要》，会议纪要中水表的更换、折算方案等事项都作出了约定，但是因《衢州市供用水合同》（IC卡智能水表专用）的签订主体为消费者个人，春江月物业服务项目中心、春江月物业工程部、春江月物业客服和业主代表在未得到其他消费者授权的情况下所作出的更换水表以及折算方案的行为，对其他消费者并无法律约束力。因此，对于大多数消费者而言，申请人该单方面的更换水表、折算水费相关行为，侵犯了其合法权益。
（二）关于IC卡智能水表剩余款项折算退费结转问题。消费者在开通IC卡智能水表时和申请人签订了《衢州市供用水合同》（IC卡智能水表专用），合同中对供水的方式、双方的权利义务、违约责任都有明确的约定，但是未对供水价格进行明确约定，只在第二条（二）款第2项中约定“在合同有效期内，遇相关部门水价调整时，按照相关部门调价文件规定执行，并以公示方式告知”。之后，消费者向申请人预交水费，申请人向消费者出具了浙江省国家税务局通用机打发票，发票中对双方的购买量、单价、金额、总计金额都有明确的约定，应当视为对《衢州市供用水合同》（IC卡智能水表专用）的补充。据此，《衢州市供用水合同》（IC卡智能水表专用）已经成立且生效，消费者在向申请人预付了水费之后，申请人就应该按照双方约定的单价（1.8元/吨）、购买量来履行供水义务。而申请人在更换水表时，将消费者剩余的水量按照新的水价（2.25元/吨）进行折算，未按约定履行供水义务，侵害了消费者的合法权益。
（三）适用法律问题。申请人按照新的水价改变消费者剩余用水量的行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条和《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十条第一款之规定，并且在消费者提出合理诉求之后仍未改变之前的结算方式的行为，违反了《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十条第二款之规定。被申请人依据《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局第73号令）第十四条和《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条之规定，对申请人作出了处罚决定，被申请人适用法律并无不当。
综上，被申请人作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，被申请人在规定期限内提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条决定如下：
维持被申请人于2017年2月27日所作的行政处罚决定（柯市监案字〔2017〕20号）。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向柯城区人民法院提起行政诉讼。
衢州市柯城区人民政府
2017年11月14日
